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《中国金融》|万存知:重新认识“信用信息+”模式

发布时间:2020.04.07    阅读:137    信息来源:中国金融杂志

信用信息共享是征信的本原

国务院2013年颁布的《征信业管理条例》首次将“信用信息”这个概念引入我国成文法中,并对利用独立第三方征信机构在放贷人之间实现企业和个人的信用信息共享进行了较为系统的制度规定。我国现代征信制度主要涉及个人、企业和金融机构之间的信用交易活动,这种典型的民事或私权特点充分体现了我国征信制度的人民性。

党的十九大和十九届四中全会提出,要推动社会诚信建设,建立和完善覆盖全社会的征信系统,加强个人信息保护,构建诚信长效机制。国家从战略层面将征信列为建立健全现代国家治理体系的重要基础性制度安排。

改革开放以来的实践表明,征信的作用日益扩大和重要,企业和个人长期以来逃废银行债务的顽疾,在征信制度约束下逐步得到化解;征信对企业和个人经济活动的约束力不断加强,促进企业和个人的信用意识与征信维权意识空前高涨。这对改善和优化营商环境、强化人们的诚信意识意义深远。

“信用信息+”导致征信泛化

征信的信用信息共享功能日益为社会各界所重视。于是,在信用建设中,一些部门和一些地方为解决其行政司法管理和社会管理中的难题,不是充分利用现有征信服务,而是受征信的启发,尝试“自办”征信。具体表现为,在本部门内尝试自建管理信息系统,谓之曰信用信息系统和信用记录,通过所谓的信用信息共享来解决各自的管理难题,并将这类活动归为信用建设。在实践中,一些部门和地方的这些管理信息系统,均为自建或委托建设,其信息内容,除了企业和个人作为被管理对象的身份(含资质)登记信息外,大多是被管理对象在被监管过程中因违法违规被记录和被处罚的信息。而且,这些信息有一个共同的特点,即大多是应依法公开的政务信息。

针对长期以来因企业和个人违法违规成本低而导致屡查屡犯、屡罚屡犯的现实,为提高监管的有效性和化解经济与社会管控中的诸多难题,近年来有部分人提出以下观点:将在行政司法机关有违法违规及其处罚记录的当事人,认定为失信人;将各行政司法机关掌握的管理对象(企业和个人)的登记信息(含资质信息)、行政处罚信息和司法执行信息,认定为信用信息或信用记录,并依约定归集筛选后报送至全国集中统一的信息平台上(人们俗称“大一统平台”),使失信人的各种失信行为“一键一望”暴露无遗。根据上述构想,大一统平台有利于在部门和地区之间,实行守信联合激励和失信联合惩戒,可以使守信者畅行天下、失信者寸步难行。持这种想法的人认为,这就是社会信用建设的真谛。在此基础上,有人进一步主张,政府部门应大力推行“红名单”和“黑名单”,并据此对企业和个人试行信用评价和信用分级分类管理。上述观点的逻辑可以归纳如下:各部门、各地方先自建管理信息系统;将信息向全国统一的平台上报;实行部门和地区间的联合惩戒;依照红黑名单进行信用评价;各部门各地方根据信用评价结果实施信用分类监管。上述制度构想和制度安排,其实质是一些政府部门和地方,将信用信息这个概念加以扩大化应用,由民事领域泛化到行政司法领域。更有人据此将政府部门提供的信息服务活动定位为公共征信活动,将各自的管理信息系统定位为公共征信系统。暂且将上述制度理念约定为“信用信息+”模式。

与征信发达国家通行的做法一样,我国现行法律法规并没有将各级政府部门开展的信息服务活动定位为征信活动,《征信业管理条例》明确规定,政府机关提供的信息服务活动,不受征信制度约束。由此可见,“信用信息+”模式实际上是征信的泛化,是公权的转换——将行政司法机关监管的违法违规问题,转换为信用问题;将政府信息公开,转换为部门间统一平台上的信用信息共享;将行政司法机关分别执法的职能,转换为部门之间的联合奖惩。

反思“信用信息+”主要理念的正当性

上述因征信泛化带来的公权转换,经不起科学的拷问。根据党中央依法治国的战略部署,结合征信的科学界定,我们应当对“信用信息+”模式慎重看待。

其一,失信人这个概念缺乏严谨科学的逻辑推理。

在征信制度中,只有信息主体这个概念,信息主体可以是企业,也可以是个人。对于信息主体是失信人还是守信人,征信系统本身并不进行标示,而是由征信产品用户根据自身风险偏好和管理水平自主决定是否与其继续进行经济往来和信用交易。在征信制度中,有信用违约这个概念,信用违约是个动态的行为概念,但没有信用违约人这个概念。将信用违约人作为一个固化的概念,也没有任何实际意义。一个人今天信用违约,但如果他明天将拖欠的借款本息偿还了,并在其后不再有类似行为,这样,在征信系统中,这个人既有信用违约记录,也有信用守约记录。那么,我们到底该把他归为信用违约人还是信用守约人?而这种现象在现实中普遍存在。如果给那些因违法违规行为被行政司法部门记录和处罚的人贴上失信人的标签,就意味着这个人会不停地违法违规,是一名“惯犯”。如果征信系统按照这个逻辑来给征信对象贴标签,显然有失客观公正,也缺乏法理上的支持。所以,征信系统只是客观记录当事人的信用行为,并不对当事人是失信人还是守信人进行评价标注,即不给个人或实体贴信用标签。当事人是否守信,交易对手方只能根据征信系统中的信用记录来自主判断。

其二,对违法违规者实施联合惩戒有悖法治精神。

依法实施惩戒,使违法违规者付出应有的成本代价,是人类社会的法治遗产。但从目前一些领域和地方实施的失信联合惩戒机制来看,对于一个人在某个领域存在某种违法违规行为,通过部门间和地区间的联合行动,导致其在很多方面的活动都将受到限制或禁止,最终达到“一处失信,处处受限,寸步难行”的效果。殊不知,古今中外的基本法治精神是:一事不二罚。即使是刑满释放人员,社会也应为其提供再生的机会。而且,在现代社会治理体系中,除了法院和警察可依法限制人身自由外,任何机关单位和组织不可擅自限制人身自由,因此,法院和警察以外的机关单位和组织,参与联合惩戒缺乏法制基础;若专门立法为联合惩戒提供法制基础,则相应降低了法院和警察部门的“最终”权威性。由此可见,失信联合惩戒的背后同样缺乏法理上的支持。

其三,红黑名单制和信用分数制管理的功能错配。

在社会信用体系建设中,有人主张:政府部门应建立守信红名单和失信黑名单制度,并对红名单实施联合激励,对黑名单实施联合惩戒;试行信用自主申请承诺制,上了信用承诺名单的,政府部门对其开展有关市场活动提供尽可能的方便(有人将之归为白名单);根据政府部门掌握的信用信息(实为有限的应公开的公共信息),对人们进行信用评分,不同的城市可有不同的分数制,分数高低决定着能在当地享受各种优惠和方便的程度。这些动议一度引起人们对政府部门职能的众多疑惑。政府部门以建名单的方式,出面将企业和个人分成非好即坏的“红”与“黑”两大群体,这本身有可能导致社会认识分裂,有违政府应当秉持的公平正义原则。政府部门或其委托机构制定红黑名单的认定标准并实施,有可能形成新的设租和寻租,且“红”“黑”标准的固化约束,有可能遏制企业和个人作为经济人的创新和竞争。这种做法貌似有助于政府部门的管控,但实际上不利于市场经济的发展。一方面,“红名单”看起来是表彰诚实守信,但诚实守信是公民和社会组织的法定义务,而且诚实守信毕竟是文明社会的主流,这种流于普惠性的表彰,断无实施的必要。另一方面,“黑名单”看起来是惩戒失信者或违法违规者,但在实施上,谁负责拉黑、谁监督“洗黑漂白”、让其黑多久,诸如此类的问题在操作上难有统一的标准,有可能对很多个人或组织形成伤害。“白名单”看起来是激励自律向善,但它立足于自动申请承诺,没有任何机制要求保证申请材料的真实性,也没有任何机制确保承诺的严肃性。而对于自动申请上“白名单”的人来讲,只要在政府部门的官方网站上进入“白名单”并被公告或公示,就相当于政府部门的背书。这种做法具有相当大的误导性和危害性。

除上述“红”“黑”“白”名单管理的“创意”外,还有人主张在信用城市创建中,借助政府部门掌握的相关个人信息以城市为单位对个人进行信用评分,并将这种个人信用评分与城市管理和本地的某些优惠服务挂钩。对于这个动议,少数地方跃跃欲试。但这种做法的一个显著缺陷是:根据局部少量的信息,以偏概全对个人进行信用评分,信用行为信息多的分高,行为信息少的分低,无行为信息的无分,如此一来,就可能出现同样一个人在不同的城市可能有不同的信用评分,人们会疑惑到底该以哪个分数为准?

上述种种理念及其试行措施,其正当性不足,专业性极弱,不仅经不起法理推敲,实施起来也事与愿违,若不及时纠正,势必会导致严重的功能错配,贻害无穷。

明确社会信用立法的目标

为解决上述“信用信息+”模式的正当性问题,有人主张通过社会信用立法来为其提供法律依据。

但应看到,目前人们对社会信用立法的论证并不充分。社会信用立法的目标是什么,到底应该解决什么重大问题,仍存在诸多争议。例如,与金钱有关的债权债务信用问题,已有各种专门的成熟的金融法规予以约束;与诚实守信道德观念有关的信用,属于观念上的问题,无法在现实活动中记录追溯和标准化,古今中外只有加强教育的,没有加强立法约束的;与政府部门信息服务有关的信用,实际上不是信用,政府信息服务已有国家颁布的《政府信息公开条例》予以规范,而公众对政府的信任根本无需立法。由此可见,社会信用立法的构想既无目标也无路径。

至于希望建设一个大一统的信息平台,为社会各界提供所谓的“一站式”服务和“一键式”便利,并立法要求各有关部门和地方定期为这个平台提供信息协助,这种做法更值得反思。各个部门和各个地方的信息属性不同、性质不同、用途不同、收集和提供服务的规则不同,将它们统统集中在一个所谓的综合性平台上,用一部法律进行规范,必然张冠李戴、顾此失彼。若是将同一种信息放在这个集中的平台上,则政务信息服务已有《政府信息公开条例》,民事交易或商务信息服务已有《征信业管理条例》,难道要把两者综合为社会信用法?

实际上,从社会信用建设的实践来看,当前最为急迫的是制定《信用破产法》(现有的《企业破产法》是解决主体破产问题),在主体不破产的情况下,对过度负债而导致不能偿还债务本息的经济主体,依法实施信用破产保护和信用恢复。一旦有了信用破产法,由政府部门实施联合惩戒的机制便失去了存在的必要,市场行为和自律行为都将以法律为依据受到严格约束,从而避免公权过度介入失信惩戒的法律风险。

也许有人会说,将信用及信用信息归入金融,会限制信用的内涵和外延,不利于社会信用建设。殊不知,金融具有综合性、全局性和社会性,能在金融范围内将信用问题特别是债务问题解决,那就意味着完成了一件惠及整个社会的大事。同时还要弄清楚的是,在金融之外,人们所谓的信用问题,实质上是诚实守信的道德教育培育问题。至于现行各方面处置违法违规问题,它涉及的是行政司法部门履职担当作为问题,根本就不是信用问题。

综上所述,信用信息是一个专业性极强的金融概念,“信用信息+”模式导致专业问题综合化,进而扩大化和泛化,不仅有悖法理,而且在实践中也会造成很多矛盾,若不及时校正,将对我国征信系统和社会信用环境建设有害无益。